Militer Indonesia dan Kontraterorisme: Bisnis Baru, Cara Lama

5 Oct 2021
By: 
TAPOL

Sejak awal 2000-an, terorisme di Indonesia dilihat sebagai masalah “keamanan dan ketertiban” yang ditangani oleh kepolisian dan satuan antiterornya yang termiliterisasi, Detasemen Khusus 88 (Densus 88). Namun, tahun 2018, perubahan undang-undang antiteror menandai kembalinya peran militer dalam melawan terorisme. Tahun 2021, peraturan itu digunakan saat kelompok perlawanan bersenjata terbesar di West Papua, TPNPB, ditetapkan sebagai organisasi teroris oleh pemerintah.

Penetapan tersebut semakin meningkatkan kekuasaan dan otoritas militer, yang sebetulnya telah tumbuh dalam dua puluh tahun terakhir, dihidupkan oleh politisi sipil, dibantu pensiunan perwira militer yang memegang jabatan tinggi, dan gagal melakukan reformasi militer secara serius. Lebih jauh lagi, komunitas internasional secara umum tidak tertarik memajukan reformasi serta enggan mengasingkan “sekutu strategis” dan mengganggu citra bahwa Indonesia telah “berhasil” menjadi demokratis. Penetapan itu juga dimotivasi oleh siasat pemerintah untuk menghindari kewajiban Indonesia mematuhi hukum internasional dan untuk membolehkan militer mengonsolidasi ulang struktur teritorialnya melalui perluasan unit administratif dan militer. 

Latar Belakang

Pada April 2021, Menteri Koordinator Bidang Politik, Hukum, dan Keamanan, Mahfud MD, mengumumkan bahwa gerakan perlawanan bersenjata West Papua, Tentara Pembebasan Nasional Papua Barat (TPNPB)--biasa disebut Organisasi Papua Merdeka (OPM) atau TPNPB-OPM--sebagai organisasi teroris. Pengumuman tersebut didukung oleh Badan Nasional Penanggulangan Terorisme (BNPT).

Langkah tersebut dipicu oleh terbunuhnya Kepala Badan Intelijen Negara Daerah (Kabinda) Papua Brigjen Putu IGP Dani NK oleh TPNPB pada 25 April 2021. Namun para politisi Jakarta telah kasak-kusuk soal label “teroris” itu dua setengah tahun sebelumnya, sejak TPNPB menyerang 18 pekerja proyek jembatan di Nduga, Provinsi Papua, Desember 2018. Beberapa hari setelah serangan itu, sejumlah politisi di Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) menyatakan bahwa perlu ada “peraturan” [presiden] tentang pencegahan antiterorisme yang memungkinkan militer terlibat dalam menangani TPNPB.1 Undang-Undang (UU) Terorisme yang direvisi pada tahun 2018 membuat militer bisa terlibat dalam operasi antiteror, tapi TPNPB tidak termasuk kategori organisasi teroris sebagaimana beberapa kelompok islamis. Dalam UU TNI tahun 2004, militer juga sudah mempunyai celah untuk terlibat operasi antiteror (dalam kerangka “Operasi Militer Selain Perang”), sebagaimana disebut-sebut dalam UU Terorisme 2018. Jadi, revisi tahun 2018 hanya memfasilitasi keterlibatan militer lebih lanjut.

Perdebatan berlanjut setelah operasi gabungan TNI-Polri dimulai pada Desember 2018, yang mengakibatkan puluhan ribu warga sipil mengungsi dan 243 orang meninggal dunia dalam waktu dua bulan. Sejumlah ahli hukum propemerintah menganjurkan agar TPNPB dinyatakan sebagai organisasi teroris.2 Tapi mereka juga memperingatkan bahwa hal itu berisiko “internasionalisasi kasus serangan OPM atau saat TNI/Polri menindak mereka.” Pemerintah Indonesia terikat pada Konvensi Jenewa, tapi jika berurusan dengan “terorisme”, katanya, para pejuang TPNPB bisa menjadi “teroris” dan berhadapan dengan militer maupun pembatasan saluran media dan dukungan finansial.

Ketika TPNPB melancarkan serangan tahun 2018, pejabat militer senior ragu apakah TPNPB bisa dilihat sebagai teroris. Sementara kelompok-kelompok islamis yang melancarkan Bom Bali tahun 2002 dan 2005, misalnya, tidak mendapat dukungan dari penduduk di wilayah mereka beroperasi, sedangkan TPNPB mendapatkan dukungan itu sehingga sulit diidentifikasi.3 Perspektif yang lebih kritis adalah bahwa TNI-Polri tidak melakukan upaya-upaya yang cukup untuk membedakan mana warga sipil dan mana gerilyawan, atau mungkin tidak niat melakukan itu, sehingga warga sipil sering menjadi korban.

Dari perspektif pelabelan teroris baru-baru ini, kekhawatiran pihak militer kembali mengemuka. Menteri yang mengumumkan pelabelan teroris, Mahfud MD, meminta militer untuk melakukan “tindakan secara cepat, tegas, dan terukur” terkait pembunuhan Kabinda Papua. Ia memperingatkan agar TNI-Polri tidak menyasar warga sipil.4 Adanya korban sipil akan bertentangan dengan alasan pelabelan teroris--bahwa TPNPB menimbulkan “suasana teror” di kalangan warga sipil.5

Di West Papua, alasan pelabelan teroris pada TPNB sebagai cara untuk melindungi warga sipil merupakan sesuatu yang problematik bagi militer. Pemerintah tahu bahwa TPNPB mendapat dukungan dari masyarakat setempat. Pemerintah juga sadar bahwa reputasinya di mata masyarakat setempat sangat buruk, baik karena masyarakat sejalan dengan  tujuan TPNPB atau karena militer sering gagal mematuhi dasar Hukum Humaniter Internasional (International Humanitarian Law), terutama “prinsip pembedaan” antara warga sipil dan mereka yang terlibat dalam konflik--walaupun terkadang TPNPB juga melanggar prinsip ini.

Selain situasi terkini di West Papua, pelabelan teroris tersebut perlu dilihat dalam perspektif yang lebih luas.

Antiterorisme: Lahan Basah TNI-Polri

Pada tahun 2018, UU Antiteror direvisi sehingga militer kini secara resmi memiliki peran penting dalam operasi-operasi antiteror, berdampingan dengan kepolisian. Perubahan ini sempat jadi pembahasan di parlemen nasional, tapi dipercepat akibat aksi bom bunuh diri di Surabaya tahun 2018, yang membuat Presiden Jokowi mengancam akan menerbitkan keputusan presiden yang mengamanatkan perubahan UU tanpa persetujuan parlemen. Tanpa banyak mendapat penolakan, parlemen langsung mengubah UU tersebut.  

Akan tetapi, keterlibatan militer dalam operasi-operasi antiteror telah berlangsung jauh sebelum 2018. Dua dekade lalu, militer terlibat dalam operasi menghentikan kekerasan komunal di Poso, Sulawesi Tengah, dan Ambon, Maluku. Kekerasan antara komunitas Kristen dan Islam yang pecah di Poso, meningkat akibat kedua komunitas ini berebut pengaruh dan kekuasaan di pemerintahan yang baru didistribusi melalui otonomi daerah.6

Antara tahun 2000-2007, militer dan polisi memperluas kehadiran mereka dengan mendirikan komando distrik militer (kodim) dan kepolisian resor (polres). Pejabat militer yang ditempatkan di Komando Daerah Militer (Kodam) VII Wirabuana mendapat promosi, dan bisnis-bisnis militer mendulang untung dari kegiatan-kegiatan ilegal: pemerasan, sabung ayam, prostitusi, bisnis satpam, penyelundupan, pembalakan liar, dan penjualan senjata. Bisnis yang disebut terakhir telah secara langsung berkontribusi pada konflik itu sendiri.7

Awalnya, militer mengumumkan bahwa kehadiran mereka di Sulawesi karena konflik komunal yang pecah pasca 1998 di wilayah itu tidak bisa diatasi polisi. Kemudian, wilayah itu dituduh menjadi basis bagi teroris islamis, termasuk kelompok-kelompok yang terafiliasi dengan dengan Al-Qaeda dan Negara Islam Irak-Suriah (NIIS). Ketika konflik komunal mereda tahun 2009 akibat dialog dan upaya-upaya perdamaian, Mujahidin Indonesia Timur (MIT) sebuah kelompok jihad dengan sumber daya terbatas dan menyatakan berafiliasi dengan NIIS, jumlah anggotanya kurang dari 50 orang, mampu berkonsolidasi pada tahun 2012.

MIT pertama kali jadi sasaran operasi gabungan TNI-Polri pada Oktober 2015; kemudian pada Januari 2016, berlangsung operasi yang jauh lebih besar, melibatkan 3000 pasukan TNI-Polri. Setelah operasi Januari 2016, pemerintah kembali menyetujui pembentukan komando teritori militer yang luas di Sulawesi Utara, Kodam XIII Merdeka, dengan dalih hendak menghentikan lalu-lintas mujahid asing dan penyelundupan senjata dari Filipina selatan.

Pada Maret 2018, operasi gabungan diperbarui dengan perpanjangan tiap tiga bulan hingga 2019, meskipun pada akhir 2017 pemimpin kelompok mujahidin telah terbunuh pada tahun 2016 dan anggota MIT hanya tinggal tujuh orang.8 Karenanya, dalam sepuluh tahun terakhir, terbentuk pola yang jelas, militer yang menggunakan ancaman teroris yang relatif lemah untuk membangun fasilitas baru dan untuk menempatkan pasukan tempur permanen di daerah Poso.

Sementara itu, tanpa keterlibatan militer secara resmi dalam operasi-operasi antiteror, pemerintah membentuk satuan khusus di kepolisian dengan persenjataan standar militer, Densus 88, setelah Bom Bali I pada Oktober 2002. Operasi Densus 88 terhadap sel-sel yang diduga terhubung dengan Al-Qaeda mendapat dukungan publik di Indonesia dan pengakuan di antara pakar antiteror dan negara-negara sponsor. Namun, kendati ancaman teror di Indonesia menurun, satuan khusus itu tidak dibubarkan. Dalam setiap operasinya, baik di Jawa ataupun di daerah lain, Densus 88 kerap menggunakan kekuatan secara tidak proporsional, tidak membawa surat perintah penangkapan sebelum melakukan operasi, diduga membunuh tersangka, dan, dalam rekaman video yang tampaknya diambil di Poso tahun 2007, diduga menyiksa tersangka.9

Terlepas dari pergeseran strategi antiteror sejak Orde Baru, yang tidak fokus pada gerakan prokemerdekaan,10 Densus 88 telah lama beroperasi di West Papua, membunuh para pemimpin Komite Nasional Papua Barat (KNPB)--organisasi prokemerdekaan yang berjuang dengan cara damai--dan TPNPB, jauh sebelum pelabelan teroris baru-baru ini.

Kehadiran militer juga telah meluas lewat banyaknya pembangunan komando teritorial tingkat distrik. Pembaruan UU Otonomi Khusus telah secara sepihak memberi kewenangan kepada Jakarta untuk membentuk kabupaten baru tanpa melalui tahap konsultasi tingkat lokal. Pemekaran semacam ini telah memungkinkan militer meniru struktur pemerintahan kabupaten dan provinsi baru yang sering kali menjadi lembaga negara paling kuat di daerah terpencil, mengontrol sumber daya alam yang menggiurkan, yang konsesinya dipegang perusahaan asing dan nasional.

Siasat Menghindari Hukum Perang

Penggunaan label teroris memberi militer kesempatan untuk terlibat dalam kampanye melawan pemberontak dan mengonsolidasi kepentingan bisnis mereka. Namun pelabelan itu juga merupakan pilihan strategis pemerintah demi menghindari ketentuan untuk mematuhi hukum perang yang ada. Misalnya, dalam hukum humaniter internasional, pejuang TPNPB bisa jadi bukan teroris melainkan pejuang yang terlibat dalam konflik bersenjata noninternasional, karena mereka beroperasi dalam struktur komando yang terorganisasi di suatu kawasan tertentu dan terbukti memiliki kapasitas untuk melancarkan serangan, memiliki senjata untuk terlibat dalam pertempuran. Selain itu, mereka juga memiliki tujuan politik, yaitu terbentuknya sebuah negara yang merdeka. 

Pemerintah Indonesia sengaja mengabaikan pertimbangan-pertimbangan tersebut dan menggunakan klasifikasi terorisme dengan dalih melindungi warga sipil. Dengan demikian pemerintah tidak melabeli TPNPB sebagai organisasi teroris atas dasar tujuan politiknya, walaupun hasil akhirnya sama saja dan, sekali lagi, menggolongkan gerakan kemerdekaan sebagai “teroris”, seperti yang pernah dilakukan Orde Baru (1966-1998) dan ditangani pihak militer. Kecenderungan ini tidak hanya terjadi di Indonesia. Sebagaimana dikatakan International Committee of the Red Cross (ICRC) pada tahun 2017: “Semakin tampak kecenderungan banyak negara mendefinisikan kelompok bersenjata nonnegara dalam konflik bersenjata sebagai ‘teroris’, meskipun kenyataannya tindakan tersebut tidak syah menurut hukum humaniter internasional.”

Kesimpulan

Kekuasaan dan pengaruh TNI-Polri berkembang mengikuti suatu pola yang terjadi di Sulawesi. Perkembangan ini bertujuan meningkatkan jumlah personel dan basis militer di wilayah tertentu, yang membuka lebih banyak peluang bisnis serta menancapkan pengaruh di tingkat lokal dan nasional, didukung oleh persetujuan birokrat sipil. Dalam konteks militerisasi yang terus meningkat, pembahasan dan perpanjangan sepihak UU Otsus oleh Jakarta tahun ini hampir tidak relevan, kecuali jika undang-undang versi awal memuat sejumlah kemungkinan untuk memperbaiki representasi politik orang West Papua yang tidak pernah dihargai. Sebaliknya, cukup jelas bahwa tujuan pemerintah adalah menekan setiap kemungkinan penolakan dari orang West Papua itu sendiri. 

Bagi banyak orang Indonesia, militerisasi tampaknya hanya meningkat di West Papua dan Poso. Padahal, pelanggaran wewenang Densus 88 juga berlangsung di Jawa. Dengan memburu terduga teroris, misalnya, tanpa dimintai pertanggungjawaban oleh lembaga-lembaga pemerintah (termasuk Komnas HAM) atau organisasi masyarakat sipil lainnya, yang mungkin takut menghadapi konsekuensi tertentu jika mempertanyakan legalitas operasi-operasi Densus 88. Sama halnya, di Jawa  anggota militer terang-terangan menjadi pejabat publik, membuat pernyataan politik, dan  para purnawirawan mendapat posisi di pemerintahan dan urusan sipil. Dengan kata lain, operasi TNI-Polri melawan “teroris” di West Papua bukanlah hal yang baru. Namun ini berarti bahwa perlu upaya bersama oleh publik Indonesia dan luar negeri untuk menggugat tanggung jawab mereka dan menghentikan impunitas. 

Rekomendasi

Kami menyerukan kepada Pemerintah Indonesia untuk mencabut status TPNPB sebagai organisasi teroris dan menarik militer Indonesia dari operasi “antiteror”. Sebagaimana dicermati laporan ini, keputusan pemerintah tersebut memberi peluang kepada militer untuk memperluas dan mengonsolidasi struktur teritorial dan kepentingan bisnis TNI. Perlu ada moratorium pemekaran wilayah yang selama ini tidak memperbaiki situasi peminggiran ekonomi orang West Papua dan malah mengerucut pada militerisasi di West Papua. 

Kami juga menyerukan kepada masyarakat sipil untuk melakukan upaya bersama mengampanyekan pengawasan sipil terhadap militer, tapi pada saat yang sama jangan melupakan bahwa proses reformasi ini tidak boleh lagi memberikan kekuasaan penuh kepada polisi dalam kebijakan dan praktik antiterorisme. Militerisasi polisi dan praktik-praktik Densus 88 yang melanggar hukum menjadi peringatan agar pendekatan semacam itu dihentikan.   

Komunitas internasional harus segera meminta akses bagi organisasi-organisasi independen (lembaga antarpemerintah dan LSM) untuk masuk ke wilayah terdampak konflik di West Papua. Kami yakin kajian independen atas situasi di sana dapat menyimpulkan bahwa menurut hukum internasional, anggota-anggota TPNPB dapat digolongkan sebagai pejuang dalam konteks konflik bersenjata noninternasional, ketimbang sebagai “teroris”. 

Dalam hal ini, komunitas internasional perlu mendorong “jeda kemanusiaan” diberlakukan demi menghentikan arus pengungsi internal yang terus meningkat di sejumlah distrik di Pegunungan Tengah, yang dirundung konflik sejak TPNPB dinyatakan sebagai “organisasi teroris” dan jarang diberitakan media internasional. 

Catatan Kaki

1. K. Erdianto, ‘DPR Usul Pemerintah terapkan Operasi militer selain perang’ 13th December 2018 https://nasional.kompas.com/read/2018/12/13/14453171/dpr-usul-pemerintah...

2. F. Pane, ‘Mendefinisikan OPM dan KKB’ 5th December 2018. https://www.republika.co.id/berita/kolom/wacana/18/12/06/pjad4n440-mende...

3. BBC Indonesia. ‘Penembakan Nduga: Beda dengan teroris, gerilyawan Papua punya 'hubungan dengan warga' 9 December 2018. https://www.bbc.com/indonesia/indonesia-46498239

4. Detik.com ‘Peringatan Mahfud ke TNI-Polri soal tumpas teroris Papua: Jangan Sasar Sipil’ 29th April 2021

5. Saputra, “Hikmahanto: Penggunaan UU Terorisme untuk KKB Papua Tepat!” 30 April 2021, detik.com

6. G. Van Klinken, Communal Violence and Democratization in Indonesia. Small Town Wars Routledge 2007, hlm.85-87

7. Sangaji, A. ‘The security forces and regional violence in Poso’ in H. Schulte-Nordholt, G. Van Klinken, Renegotiating Boundaries: Local Politics in Post-Suharto Indonesia Brill, 2007, hlm. 276

8. R. Diprose and M.N. Azca, ‘Past Communal Conflict and Contemporary Security Debates in Indonesia’ Journal of Contemporary Asia, 2019 vol. 49, no 5, hlm.780-793

9. J. Lamchek, Human Rights-Compliant Counterterrorism. Myth-making and Reality in the Philippines and Indonesia Cambridge University Press 2019, hlm.242-274.

10. M. Clark, ‘The 88th Densus AT: The Role and the Problem of Coordination on Counter-Terrorism in Indonesia’ Journal of Law and Politics, 2, 3. 2009, hlm.86.

11. Satuan teritorial TPNPB disebut sebagai komando daerah pertahanan (kodap) yang batas-batasnya mengikuti batas administrasi kabupaten. V. Mambor, “Intan Jaya conflict (5): A new armed conflict that brings deaths”. West Papua Daily (en.jubi.co.id), 12 Februari 2021.

12. E. Crawford, Identifying the Enemy. Civilian Participation in Armed Conflict Oxford University Press 2015, hlm.38-41.

13. M. Clark op. cit. hlm.86

14. “International humanitarian law and the challenges of contemporary armed conflicts”,  dokumen yang disiapkan oleh International Committee of the Red Cross. Geneva, Oktober 2015, hlm.17.

15. Lamchek, op.cit. hlm.244-245.